建設(shè)項目管理制度改革 需注意的法律邏輯問題
陳天力 張燕婷 馮善拓
建設(shè)項目管理制度主要包括環(huán)評制度和三同時制度，是《環(huán)境保護法》規(guī)定的環(huán)境監(jiān)管基本制度之一，為從源頭落實污染防治發(fā)揮了重要作用。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的逐步建立，有關(guān)規(guī)定已與新形勢和新情況不相適應(yīng)，在實踐中還有一些重要法律邏輯問題不夠明確，有待盡快解決。
法律邏輯問題
建設(shè)項目定義不清
一是概念認定存在邏輯爭議。現(xiàn)有法律法規(guī)對建設(shè)項目沒有明確定義，環(huán)保部門普遍認同是列入《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理目錄》（以下簡稱《目錄》）的項目。但其他部門并不認同，如全國人大法工委、國務(wù)院法制辦、最高人民法院等認為：公民個人租賃住宅樓開辦個體餐館的，不屬于建設(shè)項目。二是存在二次環(huán)評審批的邏輯矛盾。如某綜合商業(yè)樓含有餐飲部分，整體經(jīng)環(huán)評審批后建設(shè)；但餐飲部分尚未裝修就單獨出租承包成為獨立的經(jīng)濟體，又需再次環(huán)評審批。三是《目錄》分類存在邏輯歧義。如
“餐飲場所”是指餐飲經(jīng)營活動，還是所在的建筑結(jié)構(gòu)，在邏輯上指向并不明確。
《建設(shè)項目環(huán)境保護分類管理目錄》與《目錄》混淆不清
兩個目錄內(nèi)容十分相近，實踐中往往錯誤混用。尤其是《目錄》是否適用《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》（以下簡稱“《條例》”），《條例》是否根據(jù)《目錄》進行管理，是十分嚴(yán)肅的法律問題。
非法項目的法律適用不清
參照《安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)和行政執(zhí)法責(zé)任追究的暫行規(guī)定》對非法行為和違法行為的認定，非法項目主要指無法取得必需行政許可的項目，包含不符合法律或政策規(guī)定而屬禁止類項目。非法項目是否屬于建設(shè)項目的問題并不明確，如按建設(shè)項目管理，環(huán)保部門又將陷入做出責(zé)令停止建設(shè)并補辦手續(xù)的處罰決定，而實際又因無法補辦手續(xù)而不予補辦手續(xù)的邏輯矛盾中。
環(huán)評登記表審批法律定位不清
根據(jù)《環(huán)評法》和《條例》，建設(shè)項目對環(huán)境影響很小，不需要進行環(huán)評的，填寫環(huán)評登記表；但同時環(huán)評登記表是需要審批的。那么到底環(huán)評登記表采用的是事實上備案性質(zhì)，還是形式上審批性質(zhì)呢？
三同時制度的法律適用不清
環(huán)評制度與三同時制度存在相關(guān)性，在實踐中常被認為是充分必要條件。但兩者在法律邏輯上是否為對等關(guān)系，還有待辨析，即建設(shè)項目是否都需執(zhí)行三同時制度？《條例》第二十八條是否適用所有建設(shè)項目？
不同違法行為的量罰失衡
未批先建和連環(huán)評手續(xù)都不辦的，只要停止建設(shè)和補辦手續(xù)，沒有經(jīng)濟風(fēng)險而且補辦手續(xù)的期限沒有規(guī)定；而已經(jīng)花錢做好環(huán)評，環(huán)保部門尚未批準(zhǔn)的，反而要停止建設(shè)并罰款。上述法律條款的邏輯關(guān)系有違常理。
處理法律邏輯問題的建議
建設(shè)項目概念應(yīng)明確定義
根據(jù)法律制定的層級，全國人大法工委、國務(wù)院法制辦對建設(shè)項目概念的確定更具有權(quán)威性。國務(wù)院法制辦征求全國人大法工委意見后印發(fā)《關(guān)于環(huán)保評價許可是否頒發(fā)個體工商戶營業(yè)執(zhí)照前置條件問題的復(fù)函》（國法秘函［2006］403號）及最高法行政審判庭《關(guān)于工商行政管理部門審查頒發(fā)個體工商戶營業(yè)執(zhí)照是否以環(huán)保評價許可為前置條件問題的答復(fù)》（［2006］行他字第2號）中，對建設(shè)項目做出了排除性規(guī)定，福建省寧德市中級法院及浙江省金華市中級法院均據(jù)此做出過行政訴訟案的判決。通過分析上述邏輯關(guān)系，可認為租用（即不涉及土建）不產(chǎn)生建設(shè)項目概念。
《辭海》中“基本建設(shè)項目”詞條也明確“簡稱建設(shè)項目”。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國辦發(fā)［2007］71號）中，明確建設(shè)項目所需取得的各部門行政許可之間的關(guān)系。可見，建設(shè)項目是需要發(fā)改部門辦理項目審批、核準(zhǔn)手續(xù)，并依法取得建設(shè)規(guī)劃許可等合法手續(xù)的項目。
因此，建設(shè)項目應(yīng)明確一個基本的定義：符合項目立項要求并通過立項來確定，在《目錄》范圍內(nèi)且投資在一定限額以上的項目。
環(huán)評分類管理應(yīng)注意適用范圍
《建設(shè)項目環(huán)境保護分類管理目錄》根據(jù)《條例》第七條制定。《目錄》根據(jù)《環(huán)評法》第十六條制定，并且明確《建設(shè)項目環(huán)境保護分類管理目錄》同時廢止。雖然兩個目錄存在實質(zhì)意義上的內(nèi)容重合，但兩者不僅名稱不同，而且制定依據(jù)也不同，所以簡單替代缺乏法理依據(jù)。根據(jù)法律層級的規(guī)定，對建設(shè)項目分類管理的法律依據(jù)是《目錄》，而邏輯上《目錄》并不適用《條例》，故環(huán)評制度繼續(xù)適用《條例》存在法律風(fēng)險。全國人大法工委《關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問題的答復(fù)意見》（法工委復(fù)［2007］2號）中明確了法律邏輯關(guān)系，即對建設(shè)項目違反環(huán)評制度的，依據(jù)《環(huán)評法》處罰：違反三同時制度的，依據(jù)《條例》處罰。
因此，應(yīng)當(dāng)抓緊修訂《環(huán)評法》和《條例》，在《條例》中簡化甚至刪除有關(guān)環(huán)評制度的規(guī)定，重點完善三同時制度，并增加環(huán)評機構(gòu)及設(shè)計、施工和運維等中介機構(gòu)管理的規(guī)范性制度體系。
非法項目不屬建設(shè)項目
污染防治類法律都明確了落后工藝和設(shè)備的淘汰制度，以及禁止建設(shè)不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的制度，并由發(fā)改部門進行查處，或由同級人民政府停業(yè)、關(guān)閉。而《環(huán)評法》和《條例》都未對建設(shè)項目不符合審批條件，或?qū)俳箿?zhǔn)入類項目的處罰情形。從法律邏輯上，非法項目不符合項目立項規(guī)定而無法立項，在實踐中應(yīng)當(dāng)在環(huán)評之前就予以否決，因而不屬建設(shè)項目，也不適用《環(huán)評法》和《條例》，屬于污染防治類法律規(guī)范調(diào)整的范疇。
違法項目（主要指違反法律規(guī)定，整改后可以取得所需行政許可的項目）符合項目立項的規(guī)定，立項后屬于建設(shè)項目。《環(huán)評法》中責(zé)令停止建設(shè)、限期補辦手續(xù)、罰款等都不意味著建設(shè)項目的取消，其立法本意上就蘊含著建設(shè)項目不是非法項目。
因此，非法項目不屬于建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)由工商、規(guī)劃、國土、發(fā)改等部門分別依據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》、《企業(yè)經(jīng)營范圍登記管理規(guī)定》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》及污染防治類法律進行查處。河北、浙江等地方法規(guī)已有明確規(guī)定的，可從其規(guī)定。
環(huán)評登記表審批是特殊的行政確認
《環(huán)境保護法》第十三條規(guī)定：建設(shè)污染環(huán)境項目，必須遵守國家有關(guān)建設(shè)項目環(huán)境保護管理的規(guī)定。根據(jù)“法無限制即可為”的原則，從法律邏輯上看，建設(shè)無污染項目是不需遵守建設(shè)項目管理制度的。填寫環(huán)評登記表的建設(shè)項目對環(huán)境影響很小，不需要進行環(huán)評，那么對環(huán)評登記表的審批也很難進行準(zhǔn)確的預(yù)估和預(yù)測及明確實質(zhì)性的污染防治措施，只是對建設(shè)項目的地點、工藝、規(guī)模等進行書面形式的行政確認，實質(zhì)是備案性質(zhì)，只是形式上的審批。《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則總綱》也明確，其適用的環(huán)境影響評價文件概念，并不包括環(huán)評登記表。
因此，結(jié)合簡政放權(quán)將環(huán)評登記表回歸本位，采用備案制代替審批制更為合適。可進一步完善《目錄》，以《國民經(jīng)濟行業(yè)分類和代碼》的行業(yè)分類為依據(jù)，并根據(jù)行業(yè)污染類別及對環(huán)境影響程度分類管理。如鋼鐵、水泥等重污染建設(shè)項目應(yīng)從嚴(yán)準(zhǔn)入，適用審批制；對基本無污染而適用環(huán)評登記表的三產(chǎn)服務(wù)業(yè)項目等，適用備案制或免審批制。
三同時制度適用有限定范圍
《環(huán)評法》對“環(huán)境影響評價”進行了明確定義。雖然《條例》第二十八條也明確適用環(huán)評登記表的建設(shè)項目，但也不能否認部分建設(shè)項目存在不需要三同時即可達標(biāo)排放的情形。《環(huán)境保護法》和《條例》也明確，建設(shè)項目中防治污染的環(huán)保設(shè)施執(zhí)行三同時。從法律條文含義來看，大部分填寫環(huán)評登記表的建設(shè)項目，無須提出防治污染的措施，不具備適用三同時的前提條件。
因此，對填寫環(huán)評登記表的建設(shè)項目引用三同時制度條款處罰時應(yīng)慎重，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)場調(diào)查過程中，充分查明落實三同時的必要性和可行性，并依法取得相關(guān)事實證據(jù)。
法律責(zé)任應(yīng)梳理一致
根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，在查處建設(shè)項目違法行為時，應(yīng)當(dāng)對所處建設(shè)階段進行調(diào)查取證，并引用不同的條款區(qū)別對待；而在法律邏輯上，確實存在不主動作為反而可減輕經(jīng)濟制裁的漏洞。
因此需進一步梳理建設(shè)項目不同違法行為法律懲戒的邏輯關(guān)系，對不主動報批等類型的違法行為增加經(jīng)濟懲戒力度，實現(xiàn)罪責(zé)相當(dāng)。同時明確環(huán)評啟動時間節(jié)點，對限期補辦手續(xù)的程序和方法做出具體的規(guī)定。
作者單位：浙江省杭州市環(huán)保局西湖環(huán)保分局
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